编者按：本文是我们10年前收集的一篇综述性文章，但并不随着时间的流逝而失去意义。本文详细的记录了有关卫星直播产业在国际上立法的发展进程。我国直播卫星产业即将拉开序幕，今天重读此文，相信读者们可以体会到，一个国家想推进某项产业的发展，并在国际上确立自己的地位，是多么的不易。

通过卫星向地球发射电波讯号，就是卫星传播。卫星传播又有卫星转播和卫星直播之分。前者是由通讯卫星转发电视信号，由大型地球站接收，再经地面线路送往电视中心，然后向用户播发。后者是指利用专门的大功率电视直播卫星直接向用户播发电视节目，用户可以直播用很小的家庭天线设备进行接收，也可通过集体接收后再转收。我们在这里主要是讨论卫星直播（DBS:Direct Broadcasting by Satellite）。

直播卫星特殊的功能和作用在于，使其传播的范围超越了现存国家、民族、社会形态以及政治、经济意识形态界限，使得到二十世纪才形成的国家主权体系以及由此衍生出的各种民族文化、社会关系认同面临着严峻的挑战，人们禁不住会思考，卫星直播这个新的大众传播模式将由谁控制，又将如何被控制？

一、卫星电视与国际法的适用

六十年代以后，人们对于人造地球卫星及卫星通讯的知识不断增多，开发卫星的潜在功能，利用卫星进行直播这样的课题引起了很多国家浓厚的兴趣。因为越来越多的国家在发展经济的同时，广泛地参与着国际政治舞台的事务。

西方国家，尤其是拥有最先进太空技术的美国，早就开始评估是否可能利用直播卫星作为输出的工具，特别是利用直播卫星进攻第三世界的市场，因为美国的电影、电视节目，广告等文化产品可以从第三世界赚取相当可观的利润。对于其他资本主义国家来说，如加拿大和西欧等国，如果他们发展卫星通讯事业，就能借助直播卫星参与全球文化和商业角逐，有力量抵抗美国的渗透。从第三世界国家这方面来看，由于在殖民地和半殖民地时期饱受剥削，导致经济发展落后于发达国家，他们也希望能借助这种新的科技力量创建全国性的、普及面广的大众传播系统，尽快摆脱低度徘徊局面，使得他们利用媒介的物质手段有一个跳跃性的发展。但在他们的愿望未达成之前，他们更担心的是卫星传播科技仍继续被发达国家所掌握，会更加不利于国力薄弱的国家的文化与经济发展。

在当时两极对立的国际环境中，以前苏联为代表的社会主义阵营国家于1960年向联合国建议拟定纲领，作为控制卫星直播的依据。

1963年，联合国大会无异议地通过了“各国开发及使用外太空的法律管理原则宣言(Declaration of Legal Principles Govering the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space)”。宣言中重要的条款有：国际法（包括联合国宪章）应该适用于外太空及天体星球；各国在遵守国际法及不得据为本国独有的前提下，均有权自由开发并使用外太空与天体星球。同时联合国的二十个会员国（包括美苏）组成了“和平使用外太空委员会”，并设立国际论坛，讨论开发外太空所引发的法律问题。1967年，和平使用外太空委员会经过多方讨论和努力，同时在莫斯科、伦敦、华盛顿签署了“各国开发及使用外太空的原则条约，包括月球及其他天体星球”（该条约在本文中被称作“外太空条约”）。

该条约有些内容引起了国际法学界广泛的注意和热烈的讨论，对人们当时已经形成的某些观念也有所突破和更新。如“外太空条约”规定：只要遵循国际法及不私自将外太空据为己有，各国可以自由地使用外太空，据该条约，国际机器是唯一能遵守并强制实施条款的责任实体，这里面隐含着一个国家主权的问题。因为多年以来，国际上已经接受了这样法律原则：每个国际对其领土及领海的上空，应有主权，也就是说各国在其有主权处，可以自主决定其适用的法律与规范，排除其他国家和组织机构的权力行使，卫星直播时电波通过的空间是否也存在着这个问题呢？为了避开卫星直播引起的主权问题，曾有人认为应该建立一个全球的国际传播体系，这显然不是在短时期内可以做到的，也是不现实的。对此，“外太空条约”规定禁止将国家主权延伸到外太空。

再如，该条约第六条规定：“发射卫星”必须在政府团体的许可下进行，将来因此可能造成的损害，应该由政府承担责任。从这里我们可以看出，太空法的主体只能是国家及国际性组织，而不直接以公民为对象，赋予其权利和要求其尽义务。但是如果一个国家的法律允许私人组织在国际层面上进行太空活动，那此类活动也必须遵守国际法规范。许可这种活动的国家必须承担责任，并有义务对活动主体进行监督。如西方国家发射的卫星，有的是政府与私人公司联合发射的，那么这些国家就必须颁布其国内的传播卫星法律，规范其经营行为。

外太空没有主权，直播卫星从没有国家主权的外太空发出的电波讯号，对主权领土可能产生电波讯号渗透，对这个问题又如何看待呢？人们也提出了一些方案。有人提出，受到电波侵入的国家，可以采取间接的行动如贸易制裁、外交抗议；或直接行动如干扰电波，甚至破坏卫星。（以前许多国家为了阻止不友好的广播，已经采取了干扰无线电短波的办法，但要想干扰卫星电波决非易事。）如此做法显然是各国在自行其事了。对此，更多的国家倾向于这样的观点：全球传播应视为不同于地域性的或国家传播，当国与国间对传播的内容产生分歧时必须使用国际法而不是国内法。因为在卫星传播中世界是一体的。各国民族无论在地理上、意识形态上有什么差别，但全球不如同是世界各国各民族形成的一个家庭，应该使用各国各民族共同认可的普遍性法律体系。也就是说，就太空航空器（包括直播卫星）本身而言，注册国的法律可以适用，然而一旦卫星进入太空，其发出的电子讯号影响到注册国以外的国家时，就必须归国际法管辖，这里的国际法包括“国际电信联盟”的各种规范、“联合国宪章”的条款、“外太空条约”以及其他一切适用的国际条约。

还有一个问题也曾被热烈地讨论，即关于地球的同步轨道（GSO）。同步轨道位于赤道正上方大约38500公里的地方，发射到这个位置的卫星，将与地球自转的速度同步运转，从理论上说，若以等距离方式，在同步轨道上安置三枚卫星，几乎就能覆盖全球了。第一个放在此轨道的卫星是美国太空总署于1963年发射的，至八十年代，该轨道上的卫星已超过150枚。有些专家认为，同步轨道可供放置的卫星数量，每个以两度间隔，最多不会超过180枚，但也有一些专家预测，随着科技的进步将会突破这限制。由于美国拥有最先进的卫星发射系统，所以他是最有效地运用同步轨道的国家，目前同步轨道上90%的卫星是由美国发射并控制的。对此，法国在70年代中期就提出了相关的法律问题，法国认为，使用同步轨道形同占据外太空，但根据“外太空条约”，这是不法行为。后来，在哥伦比亚的倡仪下，总共有八个赤道国家发表了“波哥大宣言”，断然宣布他们拥有地球同步轨道的主权。他们的论点是，同步轨道并不是外太空的一部分，因为轨道之所以存在，是因为该位置与地心引力的关系。于是他们宣称，在他们的领土上空安放卫星，必须事先得到他们的授权。他们采取这种行动的部分原因还在于，他们担心在他们自己需要和有能力使用卫星之前，工业技术先进的国家会占满轨道上所有的位置。这个议题当时引起了极大的关注，使观点一向对立的美、前苏联起手来一致反对这几个赤道国家，美苏坚持申明同意“国际电信联盟”的观点，认为轨道在配用之前和之后，都不构成轨道道位为特定国家所有，他们强调了“外太空条约”对外太空“自由使用”的授权规定，同时指出地球同步轨道与其正下方的土地毫无关系。

“波哥大宣言”宣称的内容虽然被美苏指责为没有任何科学与技术基础，但还是引起了太空法学家的重视，他们还设立了一个委员会，再次评估领空和太空主权问题。这就又引起卫星通讯领域中的一个长久以来无定论的难题：到底领空止于何处，外太空又起于何处？

地球同步轨道的辩论，对于直接广播卫星的意义，来自两方面。第一，它昭示了低开发国家与富有国家的冲突。在第三世界国家看来，富有国家，尤其是美国，简直就是十足的侵略，攻城掠地挺进了太空进行传播活动，但却置欠缺发展、濒临穷困边缘的国家于不顾，不理会他们在传播通讯方面的广大需要。第二，就此问题提出法律见解的人，反覆盘旋，又等于是重新提醒，让我们知道了国际法的暖昧不明，但这却又便于手中握有权势的人，按照自己的需要，任意解释国际法。

二、“事先同意”原则引起的纷争

1972年以后，关于卫星直播法律问题的辩论主要在“和平使用外太空委员会”、“国际电信联盟”、“联合国教科文组织”这三个国际团体中进行。

“国际电信联盟”在1971年首次分配卫星电波波段，当然还不是直播的专用频道。另外“国际电信联盟”还于同年通过了“428A号规范”，其中具体重要的内容如下：“在设计太空站提供卫星传播服务时，必须力求使用各种足资运用的技术，在最大可能范围内，减少太空站在提供卫星传播服务时，将电波辐射至他国家领土，除非卫星使用国事前已经就此与被溢波国取得协议。”这个决议案对以后的“事前同意”议题见诸国际法文件起着重要的作用。（关于该规范我们在后文中还将论述。）

在此同时，“联合国教科文组织”也发表了一个宣言：使用卫星传播的主导原则是促进信息自由流通、改善与推进教育与文化交流，所以要求各国在传送电波至其他国家之前，彼此应先作协商。同“联合国教科文组织”的大多数决议一样，这个宣言并没有法律约束力，它所陈述的是一种国际共识。

稍后，前苏联提议签订条约，就卫星的内容设定限制，禁止在未取得相关国家事先同意的情况下，将卫星讯号传送至该国。至此，环绕这个问题的讨论也成了联合国的一个议题。

1972年，联合国大会以101比1的票数通过一个决议，即“和平使用外太空委员会”的一个纲领性文件。文件中禁止各国在没有事先取得相关国家同意之前，利用直播卫星对这引起国家传送电视讯号；禁止卫星直播煽动战争。这次决议还要求“和平使用外太空委员会”最终应将这些纲领具体化并成为条约（条约具有法律约束力）。对此唯一投了反对票的是美国。美国坚持如此做法的原因很多，但其公开提出的理由有二：第一，根据美国政府的解释，美国宪法禁止政府限制其公民接收或传播信息的自由，无论这些限制是来自于法律或条约，而且无论接收与传播的范围是国内或国际。第二，美国政府认为，美国是有些国家公民接收真实讯息的渠道，如果容许这些国家的政府有权决定不接收来自境外的电视讯号，则将危及这些国家公民获得信息的权利。

美国虽然投了反对票，但还是继续参加对此的讨论，并一直从各方面施加影响，阻止：“和平使用外太空委员会”将纲领演化为条约。

1972年以后，美国一方面继续抵制联合国关于卫星直播的任何约束，一方面加紧其直播卫星技术的开发和利用。美国创设了“传播卫星公司”及“国际电信卫星联盟”，配合其扩张。“国际电信卫星联盟”的相关报告显示，它拥有十六枚以上同步轨道卫星并在一百个以上国家设有数百个地面接收站。为数十个国家提供卫星资源，肩负了国际电信通讯中66%的业务，国际跨洋电视节目中98%的内容也是由它传输。当然，“国际电信卫星联盟”大量的电讯往往是商业性的，如电子转帐、电话业务，传输电视节目讯号是其年度业务中的一小部分。

鉴于当时美苏对抗的情况，前苏联向“和平使用外太空委员会”提交了公约草案，并提出：如果在公约的拟议过程中，有国家遭受侵犯，则受到侵犯的国家“有权以他掌握的各种手段，反击那些以他为目标且违法的卫星传播，反击不仅可以在其领空，还可及于外太空，及于任何国家主权不能到达的极限空间之外”。这一陈述遭到了一些国家的批评，后前苏联改为说：反制卫星讯号的手段，是以国际法认可的合法方式进行，不能军事报复。前苏联仍坚持“事前同意”的条款，并支持有些节目内容必须禁止，这些内容包括鼓动战争、煽动民族与各族仇恨、或干扰其他国家的国内事务和外交政策。

与此同时，瑞典和加拿大也提出了一个直播卫星公约草案，该草案保留了事前同意的要求，同时也提到了“信息自由流通”的概念，认为直播卫星传播“应该在尊重国家主权、互不干涉、平等、自由的基础上进行”。

在联合国大会的催促下，“和平使用外太空委员会”的会员国在进行了较长时间的合议后，提出了影响卫星直播的12个原则，并无争议地通过了其中9个，它们是：

1、目标。各国同意运用直播卫星的目标之一是强化国际间了解与合作，维护和平与安全，并有利于知识与信息的传播与交换。

2、国际法的适用性。“外太空条约”、“联合国宪章”与国际法均应适用于直播卫星。（有人建议“国际电信联盟”公约及“联合国教科文组织”宣言等特殊的国际法也应适用，但未获同意。）

3、权利与利益。所有国家均有同意权利使用直播卫星，并在各自的管辖权下，有效地使用直播卫星。

4、国际合作。各国同意，只要是国际合作，地区或国际层次的均应鼓励。

5、国家责任。再次强调“外太空条约”第六条的内容，规定国家必须对在其管辖下运作的直播卫星负责。

6、责任与咨询权。各国同意，由于直播渗透而受损的国家，可以就任何事项，寻求与讯号发送国协商的权利。（各国同意这个意见的前提是事前同意与内容禁止等问题还未得到解决，一旦解决，本原则将自动失效。）

7、和平解决争端。各国同意将以和平的机制调解纠纷。（但并没有任何条款具有强制仲裁力。）

8、版权与邻接权。各国同意国际版权规定适用于直播，另有与会代表提议，直播卫星的版权在适用于开发中国家时，应有特殊的对待。

9、通知与照会。各国同意，从事直接卫星电视直播的国家，应该就此向联合国秘书长申报备案。

除这九项原则外，另外三个原则没有获得全部支持，即：事前同意，有些传播内容的禁止及国家有权采取行动阻挡其认为不适当的传播等。这些原则通过说明了会员国在某些内容上达成了一定的妥协，多方协商也取得了一些进展，但“和平使用外太空委员会”还无法向联合国提交完整的关于卫星直播的公约草案。

当然，也有代表提出了不少具体的办法，认为采用了这些办法，就没有必要设立事前同意的原则了，因为这些办法足以让相关国家防止或堵截他国卫星讯号的侵入。如干扰和占满电波、控制电视接收器材的销售、在一定的地区内只允许出售和外来的电波讯号不相容的器材、禁止各家各户安装卫星天线设备等。但这些据传统观念看来是可能的控制方式，因为科技的进步正日浙失效。

对于卫星直播来说，最重要的事件是1982年12月10日，联合国大会投票表决，过了决议案，批准并接受“各国运用人造卫星进行国际直接电视广播的管理原则”（联合国决议案37/92号），其中包括了联合国绝大多数国家所追求的事前同意的保障条款。该决议的发起者，包括非洲、亚洲和拉丁美洲的17个国家以及罗马尼亚，后以107票赞成，13票反对（包括美国、日本、以色列及10个西欧国家），13票弃权通过。美国反对的理由前面已谈到过。

《纽约时报》在报道此事时站在美国的立场上，称“联合国大会今天是在为扼杀信息自由流通的议案背书，它等于是宣布所有国家均有权否决外来的卫星电视广播”。

联合国大会决议案并无法律约束力，只可作为国际公约协商的基础。但自1982年以来，“和平使用外太空委员会”五十四个会员国中，主张事前同意原则的国家在他们的历次集会中，都没有将这个不具约束力的决议转化为国际法的条文。因为还有一些老问题和外太空始于何处这个问题，有的国家建议，将“国际民般”条约规定的飞机飞行的最高点视为领空的断点，各国可以在此限内行使主权，但美国反对设置任何定点。它认为，高科技太空飞行器，正在使得太空飞行的高度高于先前所认为的可能高度。

三、国际电信联盟

上面提到的具有特别重要意义的“国际电信联盟”的“428A号规范”，是“国际电信联盟”规范条款的一部分。它制定于1971年，内容主要是针对电波的“溢波”现象，即当一个国家的讯号浸透进入他国，致使另一个国家的电视受到干扰时应如何处理的问题。“428A号规范”要求“国际电信联盟”会员国：“在设计太空站提供卫星传播服务时，必须力求使用各种足资运用的技术，在最大可能范围内，减少太空站在提供卫星传播服务时，将电波辐射至其他国家领土，除非卫星使用国事前已经就此与被溢波国取得协议。”在这个规范颁布之前，“国际电信联盟”还有一个规范是对地表电波的，内容是：一个国家的电台，发射器功率的大小，不能超过为了维持良好品质讯号的必须程度，以避免过大的功率干扰境外其他国家。这两个规范似乎有些渊源关系，有代表认为“428A号规范”对于卫星直播中“事前同意”的争议，不失为一个解决办法，因为它的内容几乎已经等于是要求需要“事前同意”了。

但是因为“国际电信联盟”的许多规范只是“准法律”，这些规范因欠缺强制力而并没有法律的约束力。违反规范的国家会被开除“国际电信联盟”会员资格，排除其参与有关国际事务的权力。尽管如此，近年来“国际电信联盟”的威望不断上升，真正愿冒违反其规范而遭惩罚风险的国家也鲜见。正因为“国际联盟规范”有这样的特点，1979年，瑞典和加拿大在“和平使用外太空委员会”会议期间草拟的一份关于直播卫星的草案中建议：任何直播卫星，“如果以特定外国为目标，均必须在未与国际电联盟的相关法令不一致的情况而为之。”他们希望能从国际条约的角度规定，任何国家在设置跨国传播时，都要遵循“428A规范”。

“国际电信联盟”还会同“和平使用外太空委员会”协商采取行动：第一，为使“国际电信联盟”会员国有平等使用专门的卫星传播波段，分配给每个国家一个波段，但指出会员国登记配用频率，并不具备该频率永久使用权。第二，“国际电信联盟”还分期完成了全球的直播卫星传播计划。将全球分为三个区，亚洲和澳洲为第一区；美洲为第二区；欧洲和非洲为第三区。第三，“国际电信联盟”还通过了470V条款，要求直播卫星要装设器材，以备必要时遵循“国际电信联盟”的规范，确保其电波传输能通过遥控立即中断。

以上在谈到卫星直播时，是指收音机与电视这两种讯号，因为当时“国际电信联盟”在使用DBS这个缩写时并未明确这两种讯号中的哪一种。“国际电信联盟”从来就没有专门指出这两种传播形式的差别。因为二者都是电信传播（telecommunications），都使用特高频、超高频与微波频率；二者均归“国际电信联盟”管辖。但是在联合国教科文组织评估“事前同意原则”时，这个问题引起了一些国家的注意。美国长久以来就担心“和平使用外太空委员人”会将“事前同意原则”延伸到收音机，如果更准确地说，是担心会波及短波广播，如“美国之音”、“自由欧洲电台”等。所以曾有美国代表在“和平使用外太空委员会”的议事过程中，称美国政府并没有计划要一意孤行，除非他国同意，否则美国不会利用卫星向他国进行电视广播。尽管美国政府对开发直播卫星来补充其短波收音机广播很感兴趣，但一旦直播卫星付诸实施，现存的设备就需减用或全部销毁，真的以合理成本，就能够利用直播卫星系统吗？……。这是真让他们费思量，还是仅想缓和一下人们紧张的神经，似乎是二者兼有。

事实上，国际短波广播的法律地位一直是暖昧的，在联合国有关机构的讨论中也曾被提起，但终未引起重视。1973年有的专家曾说：“到目前为止，居然没有任何国际特设单位，就外国节目广播提出咨询或评论，这实在太让人惊讶了。”于是西德的一位专家派特蒙指出：过去五十年来的短波国际广播既然没有想到让另一个国家得到许可的念头，那么，长期以来的这个作法，可以说已在国际间建立了共同的认可，具有法律约束的惯例。

真正利用卫星电视进行跨国传播始于80年代，但一直到91年媒介对海湾战争的报道，才让人们清楚地认识到了卫星直播这个领域的重要性。在接下来的几年中，西方一些大的传媒公司，以及卫星技术力量较雄厚了发展中国家，都开始开拓对外卫星电视市场。如美国有线电视新闻广播公司的国际台在日本“超鸟”卫星、印尼帕拉帕B2P卫星和1994年7月发射的亚太卫星1号上都租有转发器，它的节目已进入亚太地区的25个国家的地区。我国中央电视台除第四套节目早已通过卫星对外传送外，还自1994年8月1日起开始通过卫星从芝加哥向美国全国进行每天12小时的播出。文莱和新加坡从1994年1月1日起已分别通过帕拉帕B2P卫星各播放一套对外电视节目，文莱的节目在东盟各国、印度支那及澳大利亚南部、我国南部等地都可看到；新加坡的节目则可覆盖南至印尼、北至我国上海、东至巴布亚新几内亚、西马尔代夫的广大地区。事实上，自从卫星直播开始以来，受到溢波影响的国家并未因此问题而诉诸国际法，这一方面要归功于各国际组织机构的工作细致，另一方面可能在于各国对此项议题经长期讨论后都有了心理准备并采取了自自认为奏效的防范措施。我国也出台了卫星电视方面的法规。国务院于1993年10月颁行了“卫星电视广播地面接收设施管理规定”，第九条规定：“个人不得安装和使用卫星地面接收设施。”禁止普通人使用卫星天线，这就使得大多数公民没有机会和条件去受境外卫星直播节目的影响。

至1993年底，由于东欧及前苏联发生变化，“国际电信联盟”的会员国增至182个。1992年，“国际电信联盟”在马尼拉召开大会，主要讨论了高频卫星广播电视频率的分配、高画质电视频的分配，但在有些问题上并未能达成最后协议。应该看到，“国际电信联盟”在配给直播卫星电波资源方面是非常审慎的，仅配给极有限的电波频率。“国际电信联盟”大多数会员国和美国之间，在这个问题上似乎也有一场拉锯战在进行。一方面，美国在努力地推动更多地配用频道资源，为了美国的商业和政治利益，他们想要继续开放电波；另一方面，“国际电信联盟”绝大多数会员国想通过设限的方式，规范卫星直播使用的电波区段，同时也想要限制美国在地球同步轨道上所占据的支配地位。“国际电信联盟”下设“国际频率委员会”，负责记录各国由分发获得的频率及各国在进行转播的过程中是否依据有关国际法条例和决议。

到目前为止，所有的迹象都表明，联合国对于太空与太空电信资源的分配是非常关注的，在业已形成的所有联合国会员国都享有同等待遇的这一共识的基础上，国际卫星直播管理原则会朝着国际立法与集体规范机制方向不断发展。